江苏省人民检察院
关于服务保障民营企业健康发展的若干意见
为深入贯彻习近平总书记在企业家座谈会上的重要讲话精神，全面落实中共江苏省委、江苏省人民政府“江苏50条”“惠企22条”等重要政策文件精神及最高人民检察院《关于充分发挥检察职能服务保障“六稳”“六保”的意见》，助力打造“双循环”新格局下市场化、法治化、国际化营商环境，进一步促进江苏民营经济高质量发展，结合江苏检察工作实际，制定本意见。
一 深入践行检察新理念，营造预期稳定、鼓励创新、宽容失败、有利于企业家干事创业的法治环境
1.秉持平等保护理念。充分均衡履行刑事、民事、行政及公益诉讼四大检察职能，全面准确实施民法典、刑法和相关法律法规，平等对待公有制经济和非公有制经济、本地民营企业和外地民营企业、大中型民营企业和小微民营企业，确保各类市场主体的诉讼地位和诉讼权利平等、法律适用和法律责任平等、法律保护和法律服务平等。
2.秉持审慎谦抑理念。在处理民营企业涉罪涉诉案件中，坚守客观公正立场，审慎启动司法程序，审慎采取司法措施，审慎作出检察决定。坚持依法保障民营企业权益与促进守法合规经营并重，着力解决刑事检察中入罪易出罪难、宁重勿轻、强推办案流程等突出问题，妥善处理惩治犯罪与维护民营企业正常生产经营之间的关系。
3.秉持轻轻重重理念。准确把握民营企业涉罪案件宽严尺度，当轻则轻、该重则重，切实做到不偏不倚、不枉不纵。全面充分落实“少捕”“少押”“慎诉”要求，对于社会危害性不大、认罪认罚的民营企业涉罪轻案，坚决做到能不捕的不捕、能不诉的不诉、能不羁押的不羁押、能不判实刑的就提出宽缓量刑的建议。严格把控民营企业守法合规经营底线，对于民营企业及其从业者实施的涉黑涉恶、破坏金融管理秩序、妨害疫情防控、危害食品药品安全、网络诈骗、利用外贸合同诈骗等严重影响“六稳”“六保”的犯罪，依法从严追诉，并对情节严重者提出限制缓刑适用或者适用禁止令、职业禁止的量刑建议。
4.秉持权益双向保护理念。审慎平衡处理企业及劳动者之间的涉罪涉诉案件，坚决监督纠正司法过度介入等突出问题。依法打击强迫劳动、雇佣未成年人从事危重劳动等侵害劳动者权益的犯罪，依法打击职务侵占、挪用资金、侵犯企业核心技术、虚假诉讼、网络诽谤等侵害企业权益的犯罪，慎重把握恶意讨薪、工伤诈骗等行为罪与非罪的界限，坚持保障民营企业正常经营活动与维护劳动者合法权益并重，构建健康和谐的劳动关系。
二 审慎履行刑事检察职能，努力落实让企业“活下来”“留得住”“经营得好”的目标
5.严格区分经营违规与经济犯罪的界限。因被勒索给予国家工作人员以财物，没有获得不正当利益的，不能认定为行贿犯罪。
对民营企业为正常生产经营活动而给付“回扣”“好处费”的行为，要在法律允许范围内讲政策、给出路。
对于行贿犯罪情节轻微，积极主动配合调查、自愿认罪认罚、全额退赔或者对办理受贿案件起关键作用，符合不起诉条件的，应依法不起诉。
对于借款人因生产经营需要，在贷款过程中虽有违规行为，但未造成实际损失的，一般不作为犯罪处理。
对于借款人采取欺骗手段获取贷款，虽给银行造成损失，但证据不足以认定借款人有非法占有目的的，不能以贷款诈骗罪定性处理。对于提起公诉前退还挪用资金或者具有其他轻微情形的，可以依法不起诉。
对于恶意欠薪涉嫌犯罪,但在提起公诉前支付劳动报酬，并依法承担相应赔偿责任的，可以依法不起诉。
对于有实际生产经营活动的企业为虚增业绩、融资、贷款等非骗税目的且没有造成税款损失的虚开增值税专用发票行为，不以虚开增值税专用发票罪定性处理,依法作出不起诉决定的，移送税务机关给予行政处罚。
对一些民营企业历史上曾经有过的一些不规范行为，要以发展的眼光看问题，按照罪刑法定、疑罪从无的原则处理。
6.慎重处理新类型案件。严格把握涉民营企业生产经营、创新创业等新类型案件的法律政策界限，对形式上符合刑法罪名规定，但实质上没有社会危害性或者危害性不大，可依据行政法规处罚或寻求民事法律救济的，要从有利于促进企业生产发展、有利于保障员工生计、有利于维护社会稳定的角度作出检察决定，不能机械套用刑法条文，防止简单化“对号入座”。
7.建立健全办案影响评估机制。研究制定涉民营企业案件办案影响评估工作办法，对涉案民营企业开展全过程实质化办案影响评估。在办理民营企业及其投资者、经营管理者、技术骨干等关键岗位人员涉罪案件中，充分调查核实企业运行状况、社会贡献度、与涉案人员的依存关系及社会各界意见，全面评估办案工作对企业生产经营发展的影响及其程度，慎重选择办案时机和方式，慎重作出检察决定。开展办案影响评估，应当制作《办案影响评估报告》，原件留存归档，副件随案移送。
8.严格落实民营企业相关涉罪人员逮捕上提一级审批制度。对民营企业投资者、经营管理者、技术骨干等关键岗位人员拟逮捕的，一律报上一级检察院审批，并报省检察院备案。确需适用逮捕强制措施的，依法保障关键岗位人员被羁押期间能够依法行使企业经营、资产处置等权利，帮助企业做好必要的衔接工作。
9.用足用好起诉裁量权。逐步扩大酌定不起诉在认罪认罚案件中的适用，推动更多民营企业涉罪轻刑案件在检察环节依法得到轻缓处理。对具有从轻、减轻情节或者社会危害性不大且认罪认罚的民营企业涉罪轻刑案件，可暂缓作出起诉决定，督促企业建立健全合规体系。经过一定的期限后，经评估达到刑事合规标准的，可依法对其作出不起诉决定或者提出从宽处罚的量刑建议，并撤回检察机关已公开的案件信息。
10.推动优化涉民营企业人员刑事执行方式。准确把握宽严相济刑事政策，积极推动解决刑事执行工作中程式化、“一刀切”的问题。
会同司法行政机关研究具体措施，为正在服刑或者接受社区矫正的民营企业人员从事相关生产经营活动提供必要便利。对于正在服刑的民营企业主要经营管理人员，与监管场所协作探索开设处理企业紧急业务的“绿色通道”；接受社区矫正的民营企业人员，因生产经营需要外出的，可以经法定程序准予请假。推动司法行政机关扩大民营企业服刑人员假释的适用，对于同时符合减刑和假释条件的，依法建议适用假释。对在缓刑考验期内有重大立功表现的民营企业人员，可以报请减刑，并依法缩减其缓刑考验期。
三 扎实推进民事行政和公益诉讼检察工作，推动形成监督与支持、维权与维稳、纠错与解纷并重的多元化保护格局
11.全力做好涉民营企业破产案件监督工作。加强与法院、公安、司法行政部门工作联动，依法对破产案件审理中存在的不当受理或当立不立、破产管理人选任不当或履职不当、裁定批准重整计划错误等问题开展民事检察监督。监督敦促审判机关对“僵尸企业”、高污染高能耗的企业依法及时作出破产裁定，同时积极推动具有营运价值的企业重整再生，千方百计保护好有潜质的市场主体，为经济发展积蓄基本力量。
12.加强对民营企业知识产权的保护。加大对民营企业高新技术、关键核心技术、驰名商标、商业秘密的保护力度，对于诉讼能力不足、依靠自身力量难以有效维权的民营企业，可以通过提供法律咨询、帮助取证、出具意见书等方式，支持其提起诉讼，维护其合法民事权益。
13.深入推进行政争议实质性化解。聚焦保护企业权益、保障基本民生等重点领域，对诉求合法合理、有化解可能的行政申诉案件，通过促进和解、公开听证、司法救助、释法说理等方式实质性化解行政争议，促进基层依法治理，提高公共服务能力。
14.积极做好涉民营企业公益诉讼诉前工作。检察机关在提起民事公益诉讼之前，可以督促涉诉民营企业停止侵害、消除危险或者采取其他补救措施。在确保程序公正和受到损害的公益能够得到修复的前提下，检察机关可以在起诉前与涉诉民营企业就损害赔偿、公益修复等民事责任承担达成协议。对于全面修复受损公益、足额支付公益损害赔偿金的，检察机关可以不提起诉讼。
15.依法合理采取更加灵活务实的公益修复措施。完善公益诉讼与生态环境赔偿等制度的衔接机制，向相关企业主张生态修复费用及惩罚性赔偿时，探索通过延期缴纳、分期赔偿、替代性修复、技术改造投入按比例抵扣部分赔偿金等方法促使其接受惩罚、守法经营、健康发展。创新环境纠纷案件责任承担方式，可以诉请支付公益损害赔偿金，也可以提出补植复绿、增殖放流、劳务代偿、土地复垦、技改抵扣等多种公益修复方案。
16.试点探索公益损害风险防控工作。不断前移公益保护重心，变“以诉为主”为“以防为先”，通过个案培训、风险教育、法治宣传、机制构建等方式，在重点民营企业试点探索公益损害风险防控工作。有条件的设区市院及基层院可以因地制宜，打造具有区域特色、个性鲜明的专门防控基地。
四 突出加强法律监督，多方位、多举措、多渠道保障民营企业和企业家的合法权益
17.加强刑事立案监督。坚决纠正涉民营企业案件有案不立、压案不查、指定管辖不当等问题。重点监督纠正以刑事案件名义插手民事纠纷、经济纠纷等各类违法行为，着重解决以非法立案为利害关系人追款讨债，干预法院正在审理或者已裁判的经济纠纷，将合同纠纷立为诈骗、民事侵权立为职务侵占、行业拆借立为挪用资金、买卖纠纷立为强迫交易、正常经营立为非法经营等问题。
18.加强刑事侦查和审判监督。加强对涉财产强制性措施的监督，对有关机关超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结民营企业合法财产的，依法提出纠正意见。加强刑事审判监督，重点监督在认定事实、采信证据、适用法律方面确有错误，对涉案民营企业造成明显损害的案件，充分发挥刑事抗诉纠偏止错功能。继续推进涉民营企业刑事诉讼“挂案”清理工作，对既不依法推进诉讼程序，又不及时依法撤销案件的“挂案”，摸清底数，消化存量，杜绝增量，精准监督，推动建立长效机制。
19.加强民事行政法律监督。加强对涉民营企业生效民事、行政裁判的监督，对确有错误的，依法提出抗诉或者再审检察建议。持续推进专项监督活动，惩治和预防通过虚假诉讼、虚假仲裁、虚假公证，逃避债务或获取优先受偿的违法犯罪行为。加强对审判活动的监督，紧盯超期审理、违法保全和先予执行等问题，防止案件久拖不审、久审不决，影响企业复工复产、正常经营。加强对执行活动的监督，持续开展涉民营企业民事执行监督和非诉执行监督工作，重点监督审判机关超标的查封、错误终结本次执行程序、错误追加民营经济主体为被执行人、错列失信被执行人名单等违法行为。
20.建立健全跨部门跨区域沟通协作机制。加强与纪检监察机关的密切协作，构建线索移送、情况通报、案情会商等机制，及时将办案中发现的公职人员向民营企业索取贿赂、滥用职权、玩忽职守等职务犯罪线索移送纪检监察机关处理。
建立健全涉民营企业案件提前介入机制，强化诉前过滤职能，对于不构成犯罪、可以不作为犯罪处理或者可以采取轻缓司法措施的案件，及时提出意见和建议。
对于辖区内企业不服辖区外司法机关作出的相关决定或者采取的相关措施，向辖区内检察机关提出控告、申诉的，辖区内检察机关可依申请提供法律支持，向辖区外检察机关及时移送监督线索，或者将相关情况层报共同上级检察机关处理。
21.建立健全涉民营企业信访快速处理机制。对涉民营企业控告、申诉、举报案件，实行首办负责、优先办理、跟踪督办、限期反馈。做实做细群众来信回复和信访积案清理工作，对涉民营企业的控告申诉案件进行集中清理和统一管理，逐案交办、逐案督办。健全检察环节涉产权冤错案件有效防范和常态化纠正工作，做到有错必纠、应纠尽纠。
五 建立健全民营企业违法犯罪预防机制，全面推行“预防为先、诉防结合、标本兼治”的工作模式
22.积极开展“走出去、请进来”系列活动。组建宣讲团队，开设民企法治讲堂，针对民营企业普遍关心的金融借贷、担保、劳动争议、合同履行、知识产权保护等领域的法律及经营风险点，积极开展“送法进民企”活动。主动邀请民营企业代表参加庭审观摩、不起诉决定公开宣告及公开听证等活动，注重听取行业监管部门、工商联、行业协会和商会的意见，定期邀请民营企业代表委员参加视察会、工作通报会，通过生动的以案释法及畅通的诉求表达渠道，为打造民营企业违法犯罪预防机制提供更加精准的靶向服务。
23.及时制发刑事风险提示函。司法办案中发现民营企业存在刑事犯罪风险的，可主动向相关企业制发刑事风险提示函，提示企业运营过程中的法律风险点并提出具体防范对策，督促企业改进风险内控制度，提高企业家的自我保护意识，提高企业经营管理的法治化水平。
24.精准制发检察建议。结合司法办案，深入剖析企业内部发生犯罪的原因、特点和规律，向涉案企业精准制发检察建议，帮助企业建章立制、堵塞漏洞，建立并执行有效的刑事合规计划。分析研究涉罪涉诉民营企业特点，就金融、知识产权、逃废债等领域的公共管理问题，加强类案研究，向政府相关职能部门提出检察建议，解决影响民营企业健康发展的普遍性、苗头性问题。
25.广泛开展预防宣传。充分利用新闻媒体、检察门户网站、“两微一端”等宣传平台，深入宣传解读加强民营企业保护的政策和法律法规。充分运用现代科技，探索打造涵盖数据研判、风险提醒、政策查询、法律咨询等功能的民营企业数据共享服务平台。定期召开新闻发布会，适时发布涉民营企业司法保护典型案例。探索打造网上警示教育基地，有条件的设区市院及基层院可以打造实体警示教育基地，全方位开展涉企犯罪预防。
江苏省人民检察院
2020年10月26日
